Responsabilidade Civil do Estado
1 Responsabilidade Estatal com culpa Administrativa
Superando-se a ideia da culpa civil, ganhou força no Direito Administrativo a discussão acerca da responsabilidade civil do Estado baseada na culpa administrativa, na qual não mais era necessária a distinção entre ato de império ou ato de gestão para se apurar a responsabilidade estatal.
Trata-se de responsabilidade civil baseada na demonstração da falta do serviço por parte do Estado (mal funcionamento do serviço público que ocasionara um dano ao particular).
José dos Santos Carvalho Filho afirma que (2015, pg. 574):
A falta do serviço podia consumar-se de três maneiras: a inexistência do serviço, o mau funcionamento do serviço ou o retardamento do serviço. Em qualquer dessas formas, a falta do serviço implicava o reconhecimento da existência de culpa, ainda que atribuída ao serviço da Administração. Por esse motivo, para que o lesado pudesse exercer seu direito à reparação dos prejuízos, era necessário que comprovasse que o fato danoso se originava do mau funcionamento do serviço e que, em consequência, teria o Estado atuado culposamente. Cabia-lhe, ainda, o ônus de prova o elemento culpa.
2 Teoria da Responsabilidade Civil Objetiva do Estado
Atualmente, vige no Brasil a responsabilidade civil objetiva, baseada na teoria do Risco Administrativo consagrada no artigo 37, § 6º, da Constituição Federal de 1988:
Art. 37 - § 6º - CF/88: As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
De acordo com tal dispositivo, tanto as pessoas jurídicas de direito público quanto as de direito privado prestadoras de serviço público responderão de forma objetiva pelos danos causados a terceiros por atos de seus agentes.
Percebam que esta também é a disposição do artigo 43 do Código Civil:
Art. 43. As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis por atos dos seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado direito regressivo contra os causadores do dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo.
Para ensejar a responsabilização do Estado, o particular precisa demonstrar em juízo apenas a conduta, o dano e o nexo causal, sendo desnecessária a prova do dolo ou culpa do agente estatal.
Por outro lado, em sua defesa, é possível que a Administração Pública demonstre a existência de hipóteses de excludentes ou de redução de sua responsabilização, como o caso fortuito, a força maior ou a culpa exclusiva de terceiros.
A teoria do risco administrativo difere, portanto, da teoria do risco integral, na qual o Estado figura como um segurador universal e, independente de caso fortuito ou força maior, o Ente Público responde integralmente pelo dano causado ao particular.
A ideia é que o particular que tenha sido prejudicado pela Administração Pública não arque sozinho com um ônus que, em teoria, beneficiou toda a coletividade. Afinal, em uma análise mais ampla, todos os atos do Ente Público são feitos em benefício da sociedade como um todo. Assim, a responsabilidade civil do Estado fundamenta-se no princípio da igualdade dos ônus e encargos sociais.
Exatamente por isto, a Administração Pública pode ser responsabilizada por indenizar o particular mesmo que tenha praticado um ato lícito, ou seja, não necessariamente será exigida uma conduta ilícita por parte do agente público para ensejar a responsabilidade civil do Estado.
A exemplo, Policial que mata em legítima defesa (excludente de ilicitude), não exonera o Estado de indenizar os familiares, tendo em vista que a responsabilidade do Estado é objetiva nos moldes do Art. 37 - § 6º - CF/88.
Contudo, não é qualquer dano causado pelo exercício regular de atividade estatal que deve ser indenizado, mas apenas aqueles anormais e específicos, que excedam o limite do razoável/tolerável.
Neste sentido:
CONSTITUCIONAL. CIVIL. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. C.F., 1967, art. 107. C.F./88, art. 37, par-6.. I. A responsabilidade civil do Estado, responsabilidade objetiva, com base no risco administrativo, que admite pesquisa em torno da culpa do particular, para o fim de abrandar ou mesmo excluir a responsabilidade estatal, ocorre, em síntese, diante dos seguintes requisitos: a) do dano; b) da ação administrativa; c) e desde que haja nexo causal entre o dano e a ação administrativa. A consideração no sentido da licitude da ação administrativa e irrelevante, pois o que interessa, e isto: sofrendo o particular um prejuízo, em razão da atuação estatal, regular ou irregular, no interesse da coletividade, e devida a indenização, que se assenta no princípio da igualdade dos ônus e encargos sociais. II. Ação de indenização movida por particular contra o Município, em virtude dos prejuízos decorrentes da construção de viaduto. Procedência da ação. III. R.E. conhecido e provido. (RE 113587, Relator(a): Min. CARLOS VELLOSO, Segunda Turma, julgado em 18/02/1992, DJ 03-04-1992 PP-04292 EMENT VOL-01656-02 PP-00382 RTJ VOL-00140-02 PP-00636)
Ainda que a Administração Pública faça uso das vias legalmente previstas, a conduta adotada pode acarretar responsabilização, visto que a teoria da responsabilidade civil objetiva não afasta a responsabilidade do Estado mesmo que a conduta tenha sido lícita.
Configurada a existência de ação (lícita ou não), o dano e entre eles o nexo de causalidade, portanto é plenamente possível a responsabilização.
Assim, ainda que ação do estado seja dotada de licitude, se essa ação gerar danos extraordinários, nasce o dever de indenização para o Estado perante os danos sofridos pelos administrados.
Possível ainda apontarmos a aplicação da Teoria do Risco Integral no Brasil. Trata-se de uma exceção no nosso ordenamento jurídico prevista na Constituição e na Lei 10.744/2003.
Art. 21, XXIII - explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer natureza e exercer monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus derivados, atendidos os seguintes princípios e condições:
d) a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existência de culpa; (Incluída pela Emenda Constitucional nº 49, de 2006)
Segundo tal norma, os danos decorrentes de acidentes nucleares, danos ambientais, atentados terroristas, acidente de trânsito-decorrente do seguro DPVAT e crimes ocorridos em aeronaves que estejam sobrevoando o espaço aéreo brasileiro, serão indenizados consoante a teoria do risco integral.
Assim, o Estado estará obrigado a indenizar as pessoas envolvidas no evento estabelecendo-se na posição de Garantidor Universal e não poderá invocar nenhuma excludente da responsabilidade civil.
Vejamos o que dispõe a Lei 10.744/2003:
Art.1º Fica a União autorizada, na forma e critérios estabelecidos pelo Poder Executivo, a assumir despesas de responsabilidades civis perante terceiros na hipótese da ocorrência de danos a bens e pessoas, passageiros ou não, provocados por atentados terroristas, atos de guerra ou eventos correlatos, ocorridos no Brasil ou no exterior, contra aeronaves de matrícula brasileira operadas por empresas brasileiras de transporte aéreo público, excluídas as empresas de táxi aéreo.
Com base na doutrina de Celso Antônio Bandeira de Mello e José dos Santos Carvalho Filho é possível afirmar que a regra é a responsabilidade objetiva do Estado aplicável aos atos comissivos, não devendo ser tal modalidade invocada em relação a atos omissivos.
No que se refere a estes, a responsabilidade será subjetiva, por aplicação da teoria da falta do serviço (culpa administrativa). Assim, a responsabilidade civil do Estado, no caso de atos omissivos, somente se configurará quando estiverem presentes elementos que caracterizem
descumprimento de dever legal atribuído ao poder público (culpa administrativa).
Podemos afirmar, portanto, que a responsabilidade civil do Estado por atos omissivos opera-se na modalidade subjetiva, cabendo ao autor de eventual demanda judicial demonstrar em juízo o ato omissivo, o dano, o nexo de causalidade e o dolo ou culpa do agente estatal.
Mas há exceções? Existem hipóteses em que a responsabilidade civil do Estado por atos omissivos opera-se na modalidade objetiva?
Sim.
Ante a dificuldade de se provar em juízo a culpa estatal – o dolo ou a culpa do agente administrativo – a jurisprudência brasileira tem sido trilhada no sentido de se distinguir a omissão genérica da omissão específica.
É que, em relação à omissão específica, o Estado tem o dever legal de evitar um dano ao cidadão e assume o risco de cuidar da saúde e integridade do particular que – em geral - está sob sua guarda ou custódia.
É o caso, por exemplo, da responsabilidade nas relações que envolvem a morte ou suicídio de detentos.
Em razão dos riscos inerentes ao meio em que os indivíduos foram inseridos pelo próprio Estado, no caso de custódia, e, sobretudo, em razão de seu dever de zelar pela integridade física e moral desses indivíduos (art. 5.º, XLIX, da CF), o Estado deve responder objetivamente pelos danos causados a sua integridade física e moral.
Assim, em razão desta especial relação de supremacia entre o Estado e o indivíduo, é dever
do Estado garantir a incolumidade física dos indivíduos custodiados, seja contra atos de terceiro, seja contra ato do próprio indivíduo, a exemplo do suicídio referido na questão.
A ideia é a mesma quanto a crianças que estão sob o dever de guarda do Estado em escolas públicas.
E acerca de dano mora em favor de presidiários? Tradicionalmente, a posição do Superior Tribunal de Justiça era no sentido de impossibilitar a indenização por danos morais do presidiário sujeito a condições degradantes. Todavia, foi pacificado pelo Supremo Tribunal Federal, que deverá o Estado indenizar os danos comprovadamente sofridos pelo presidiário sujeito a tais condições:
Responsabilidade civil do Estado: superpopulação carcerária e dever de indenizar – 4 Considerando que é dever do Estado, imposto pelo sistema normativo, manter em seus presídios os padrões mínimos de humanidade previstos no ordenamento jurídico, é de sua responsabilidade, nos termos do art. 37, § 6º, da Constituição, a obrigação de ressarcir os danos, inclusive morais, comprovadamente causados aos detentos em decorrência da falta ou insuficiência das condições legais de encarceramento. RE 580252/MS, rel. orig. Min. Teori Zavascki, red. p/ o ac. Min. Gilmar Mendes, julgamento em 16.2.2017. (RE-580252)
3 Responsabilidade Civil dos Prestadores de Serviços Públicos
A responsabilidade civil dos prestadores de serviço público opera-se da mesma forma que a responsabilidade da Administração: segundo a teoria do risco administrativo, aplica-se a responsabilidade civil objetiva por atos comissivos, com fulcro no artigo 37, parágrafo 6º, da Constituição Federal já mencionado alhures.
Assim, uma concessionária de energia elétrica, por exemplo, responderá objetivamente por
um choque elétrico causado a um particular em razão da queda de um fio de alta tensão de um de seus postes.
E se o particular atingido pelo choque elétrico não for consumidor da concessionária respectiva, caberá a responsabilidade objetiva mesmo assim?
Esta discussão, amigos, chegou ao Supremo Tribunal Federal.
O fato de o particular ser ou não consumidor da concessionária altera o regime da responsabilidade civil? Haverá diferença na forma como a concessionária será responsabilidade: se objetiva ou subjetivamente?
A resposta é negativa.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal se orienta no sentido de que as pessoas jurídicas de direito privado, prestadoras de serviço público, respondem objetivamente pelos prejuízos que causarem a terceiros usuários e não usuários do serviço.
4 Responsabilidade Civil dos Tabeliães
Como funciona a responsabilidade civil dos tabeliães (delegatários de serviços públicos)?
Meus amigos, a princípio, a ideia seria a mesma até aqui discutida: responsabilidade civil objetiva, independente se usuário ou não do serviço. Contudo, uma recente alteração no artigo 22, da Lei 8.935/94 causara um abalo nesta tese.
Segundo a antiga redação do artigo 22, da Lei 8.935/94:
Art. 22. Os notários e oficiais de registro responderão pelos danos que eles e seus prepostos causem a terceiros, na prática de atos próprios da serventia, assegurado aos primeiros direito de regresso no caso de dolo ou culpa dos prepostos. (DISPOSITIVO ALTERADO)
Mas atenção!
A lei 13.286/2016 alterou a redação deste dispositivo para afirmar que os notários e registradores devem responder na modalidade subjetiva (vítima terá que provar dolo ou culpa) e não objetiva:
Art. 22. Os notários e oficiais de registro são civilmente responsáveis por todos os prejuízos que causarem a terceiros, por culpa ou dolo, pessoalmente, pelos substitutos que designarem ou escreventes que autorizarem, assegurado o direito de regresso.
Ressalte-se que no RE 842846, de Fevereiro de 2019, o STF firmou o entendimento segundo o qual:
O Estado responde objetivamente pelos atos dos tabeliães registradores oficiais que, no exercício de suas funções, causem danos a terceiros, assentado o dever de regresso contra o responsável, nos casos de dolo ou culpa, sob pena de improbidade administrativa.
Logo, a Constituição Federal, em seu artigo 37, parágrafo 6º, previu a responsabilidade objetiva do Estado, bastando que o lesado venha a comprovar a conduta lesiva, o dano sofrido e o nexo de causalidade entre o fato e o dano.
Portanto, segundo pacificou o Supremo Tribunal Federal (STF. Plenário. RE 1027633/SP, Rel. Min. Marco Aurélio, julgado em 14/8/2019 (repercussão geral) (Info 947), não é possível o ajuizamento de ação pela vítima diretamente contra o agente causador do dano em se tratando de conduta comissiva do agente do Estado.